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Competenze complementari: Conclusioni del Gruppo di lavoro

Il Gruppo di lavoro è giunto a diverse, ma importanti, conclusioni riassumibili nei seguenti punti:

1. Definizione delle "competenze complementari"

Il Gruppo raccomanda l'uso del termine "misure di sostegno" anziché di "competenze complementari" poiché in tal modo si denota meglio l'essenza della relazione tra gli Stati membri e l'Unione, nonché la limitata intensità delle misure che l'Unione stessa può decidere di adottare.

Il Gruppo ha realizzato, inoltre, un elenco dove sono stati proposti i diversi settori in cui è possibile l'applicazione di "misure di sostegno":

• Occupazione (artt. da 125 a 130 del TCE)
• Istruzione e formazione professionale (artt. 149 e 150 TCE)
• Cultura (art. 151 del TCE)
• Industria (art. 157 del TCE)
• Ricerca e Sviluppo (art. da 163 a 173 del TCE)
• Sanità pubblica (art. 152 del TCE)
• Reti transeuropee (artt. Dal 154 al 156 del TCE)

L'obiettivo del Gruppo è assicurare che la definizione e la classificazione delle "misure di sostegno" forniscano il massimo di chiarezza senza cambiare la competenza giuridica dell'Unione nei settori in questione.

Invece, per quel che riguarda i settori relativi alla:

• Cooperazione doganale (art. 135del TCE)
• Protezione dei Consumatori (art. 153 del TCE)
• Cooperazione allo sviluppo (artt. da 177 a 181 del TCE)

il Gruppo ha preso atto che regolamenti e/o direttive sono atti legislativi ammessi, pertanto tale categoria di settori ricade nell'ambito delle competenze condivise. Solo la Cooperazione allo sviluppo riveste forme speciali, in quanto le attività dell'Unione in questo settore non intaccherebbero mai la competenza degli Stati membri a mantenere la loro politica di sviluppo nazionale.

Competenza Esclusiva/ Competenza Condivisa

La caratteristica essenziale delle materie che rientrano nella Competenza Esclusiva dell'Unione è che gli Stati membri possono agire in tali settori solo se autorizzati dall'Unione.

Partendo da questo presupposto, il Gruppo ha espresso due opinioni differenti sui criteri che devono essere considerati per effettuare una classificazione sulla base della competenza esclusiva, ed infatti:

• la prima opinione considera gli aspetti prevalentemente politici, ridefinendo la competenza esclusiva in "competenza dell'Unione" nella quale dovrebbero rientrare tutti i settori dei quali l'Unione ha la responsabilità totale o principale.
  A tal fine, quindi, bisognerebbe render chiari i settori in cui l'Unione dovrebbe svolgere un ruolo principale o esclusivo riformulando gli articoli 3 e 4 del TCE.
• la seconda opinione, invece, prende in considerazione aspetti meramente giuridici secondo cui tutte le materie per le quali è essenziale che gli Stati membri non agiscano per sé stessi (anche se non si riesce a trovare una soluzione a livello dell'Unione) dovrebbero essere classificate di competenza esclusiva dell'Unione.

2. Un titolo separato dedicato a tutte le questioni relative alla competenza.

Un futuro trattato dovrebbe contenere un titolo separato dedicato a tutte le questioni relative alla competenza.

Delimitazione della competenza in ciascun settore politico

In primo luogo un futuro trattato dovrebbe contenere disposizioni che prevedano una delimitazione fondamentale della competenza in ciascun settore politico. Lo scopo del Gruppo è soddisfare i requisiti di trasparenza e chiarezza e solo se venisse descritta la delimitazione fondamentale della competenza in ciascun settore politico si guadagnerebbe in tal senso.

Definizione delle tre categorie di competenza dell'Unione

Il futuro trattato, in secondo luogo dovrebbe contenere la definizione delle tre categorie di competenza dell'Unione:

1. le "misure di sostegno" contemplano le disposizioni del trattato che danno la facoltà all'Unione di adottare misure di lieve intensità per quelle politiche di cui sono responsabili gli Stati membri in quanto questi ultimi non hanno trasferito la loro competenza legislativa all'Unione;
2. le "misure di sostegno" consentono all'Unione di appoggiare e integrare politiche nazionali quando ciò risulta essere di interesse comune sia per l'Unione sia per gli Stati membri.
3. le "misure di sostegno" possono assumere la forma di un sostegno finanziario, di cooperazione amministrativa, di progetti pilota, di orientamenti e molte altre forme, compreso il "metodo di coordinamento aperto".

Secondo quanto stabilito, le "misure di sostegno" autorizzano l'Unione ad adottare raccomandazioni, risoluzioni, orientamenti, programmi e altri atti non vincolanti nonché decisioni di carattere giuridico vincolante, nella misura specificata dai relativi articoli dei "trattati derivati".

Gli atti legislativi dell'Unione (regolamenti e direttive), al contrario, non possono essere adottati come "misure di sostegno", salvo quando specificato, chiaramente ed in via eccezionale, nel corrispondente articolo del trattato; come nel caso dei settori della "sanità pubblica" e delle "reti transeuropee".

Condizioni per l'esercizio della competenza dell'Unione

I principi che seguono hanno rappresentato un'utile guida per i lavori del Gruppo.

Principio delle competenze di attribuzione

Principio sancito dall'art. 5, primo comma del TCE , secondo cui tutte le competenze non attribuite all'Unione restano agli Stati membri.

Il Gruppo ritiene che tale tipo di disposizione dovrebbe comparire esplicitamente nel trattato.

Rispetto dell'identità nazionale

Principio sancito dall'art. 6, par. 3 del TUE , secondo cui l'Unione rispetta l'identità nazionale degli Stati membri.

Il Gruppo ritiene che tale disposizione dovrebbe essere resa più trasparente, chiarendo che gli elementi essenziali dell'identità nazionale comprendono, tra l'altro, le strutture fondamentali e le funzioni essenziali dello Stato membro, ed in particolare l'impianto politico e costituzionale, comprese le autonomie regionali e locali

Principi che regolano la relazione esistente fra la competenza per il mercato interno e le misure di sostegno

Occorrerebbe specificare nel trattato che le misure destinate ad armonizzare la legislazione basata sulle disposizioni dei trattati relative al mercato interno si possono applicare a settori oggetto di misure di sostegno solo se gli obiettivi e i contenuti principali, nonché gli effetti ricercati di dette misure, sono connessi agli articoli del trattato relativi al mercato interno.

Schema d'intensità dell'azione dell'Unione

Il Gruppo di lavoro ha discusso uno schema in cui si delineano diversi tipi di intervento comunitario in funzione dell'intensità dell'azione della Comunità, che, a parere del Gruppo, dovrebbe rientrare nel trattato come principio giuridico distinto. Lo schema segue due tipi di azione:

• Azione legislativa
• • regolamentazione uniforme (es.tariffa doganale comune)
  • armonizzazione (es.diritto societario)
  • armonizzazione minima (es.protezione dei consumatori)
  • reciproco riconoscimento e "interconnessione" degli ordinamenti giuridici nazionali ( es. reciproco riconoscimento delle qualifiche ecc)
• Azione extralegislativa
• • azione comune (es. missioni di polizia nei Balcani)
  • coordinamento obbligatorio delle politiche nazionali (es. indirizzi di massima per le politiche economiche)
  • programmi di sostegno finanziario (es. programmi nel campo dell'istruzione e della sanità)
  • coordinamento non obbligatorio delle politiche nazionali (es. lotta all'esclusione sociale).

Altri principi che regolano l'esercizio della competenza

Oltre ai principi di cui sopra, il Gruppo ha convenuto che anche i principi che seguono vanno inclusi in un titolo sulla competenza contenuto in un futuro trattato costituzionale.

• principio di sussidiarietà
• principio di proporzionalità
• principio del primato del diritto comunitario
• principio dell'attuazione ed esecuzione a livello nazionale (tranne quando i trattati prevedono l'attuazione e l'esecuzione da parte della Commissione)
• motivazione dell'adozione di un atto, con le informazioni necessarie per esaminarne la conformità ai requisiti imposti da tutti i principi generali che regolano l'esercizio della competenza
• principi dell'interesse comune e della solidarietà.

3. Articolo 308 del TCE

Secondo il Gruppo si dovrebbe conservare l'art. 308 del TCE , in quanto è necessario mantenere una certa flessibilità nel sistema di competenze previsto dal trattato. A tal fine propone un chiarimento, se non addirittura un inasprimento, delle condizioni alle quali vi si può ricorrere.

Il Gruppo infatti ha ipotizzato due modi diversi per migliorare l'articolo 308:

1. L'articolo 308 non può costituire il fondamento per ampliare la sfera dei poteri dell'Unione al di là dell'ambito generale del Trattato, né essere utilizzato come base per l'adozione di disposizioni che condurrebbero ad una modifica del trattato stesso.
2. L'articolo 308 non può costituire la base per misure di armonizzazione in settori politici nei quali l'Unione Europea la esclude.

Requisiti procedurali

Nel Gruppo è emerso un ampio accordo sulla necessità di mantenere il requisito dell'unanimità in sede di Consiglio, per questioni disciplinate dall'articolo 308. Si dovrebbe, inoltre, imporre il parere conforme o altro tipo di partecipazione sostanziale del Parlamento Europeo.

Il Gruppo ha discusso l'eventualità di un controllo giudiziario preliminare. Secondo la maggioranza, dato il requisito dell'unanimità per l'articolo 308, potrebbe rivelarsi utile dare agli Stati membri e alla Commissione la possibilità di chiedere un parere preliminare alla Corte di Giustizia. Questa possibilità potrebbe evitare situazioni di stallo nell'ambito del Consiglio in merito all'applicabilità dell'articolo 308.

E' stato proposto, inoltre, di consentire l'adozione di atti giuridici, ai sensi dell'articolo 308, per "riprendersi competenze trasferite all'Unione" mediante il ricorso a detto articolo. La maggioranza ha quindi privilegiato una disposizione che consenta l'abrogazione a maggioranza qualificata degli atti adottati ai sensi dell'articolo 308.