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La Carta dei diritti: conclusioni del gruppo di lavoro

Il Gruppo ha presentato la relazione conclusiva il 22 ottobre 2002, che è disponibile all'indirizzo: http://register.consilium.eu.int/pdf/it/02/cv00/00354i2.pdf.

Una scheda di sintesi è disponibile sul sito:
http://european-convention.eu.int/docs/meetings/4-IT.pdf.

Come espresso sin dall'inizio, i lavori del Gruppo esulano dalla questione politica del "se" incorporare la Carta nei trattati o del "se" la Comunità/Unione debba aderire alla CEDU. Queste sono questioni la cui discussione e la cui risoluzione spetta esclusivamente alla Convenzione; il Gruppo ha esaminato unicamente le conseguenze che possono derivare da un'eventuale risposta affermativa della Convenzione ai due interrogativi suindicati, ed inoltre, ha approfondito il problema specifico del conferimento ai singoli individui del diritto di adire la Corte di Giustizia per ciò che concerne la protezione dei diritti fondamentali.

Integrazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea nei trattati

Il Gruppo ha considerato favorevolmente l'incorporazione della Carta nei trattati, ma solo secondo modalità che possano conferirle carattere giuridicamente vincolante e status costituzionale.

Il contenuto della Carta in quanto aquis

Il Gruppo sottolinea che l'intero testo della Carta deve essere rispettato, e quindi adottato, senza alcuna modificazione se non di carattere redazionale. A tal proposito, lo stesso Gruppo esorta la Convenzione a seguire gli adeguamenti che esso stesso ha stilato nell'allegato della Relazione Finale CONV 354/02 del 22 ottobre 2002.

Compatibilità tra i diritti fondamentali del trattato CE e gli articoli della Carta.

Inoltre, per quel che riguarda la questione relativa al mantenimento o meno dell'art. 52, par.2 della Carta, il Gruppo sostiene che occorrerebbero solamente modifiche nel caso in cui la Carta fosse incorporata nel trattato costituzionale; in questo modo, infatti, si renderebbe chiaro che il riferimento dell'articolo riguarda altre parti del diritto primario, in cui poi sono rese note le modalità e i limiti per l'esercizio dei diritti stessi sostenendo che una ridondanza in tale ambito è inevitabile, ma non dannosa in quanto una clausola di rinvio assicurerà la compatibilità tra i diritti fondamentali sanciti dal trattato CE e gli articoli della Carta che li ribadiscono.

Inoltre, il Gruppo sostiene che, nel caso in cui l'incorporazione della Carta avvenisse nella prima parte del trattato costituzionale, sarebbe opportuno effettuare adattamenti tra gli articoli della Carta sui diritti dei cittadini e le disposizioni in materia di cittadinanza del trattato CE aventi rilevanza costituzionale. E, ancora, sottolineando la corrispondenza tra i diritti sanciti dalla Carta e i diritti garantiti dalla CEDU il Gruppo rileva che i diritti garantiti dalla Carta rispecchiano livelli di tutela più elevati nella normativa esistente dell'Unione.

Il Gruppo inoltre ritiene che sia importante aggiungere un paragrafo all'art. 52 della Carta in cui si sostiene che "le disposizioni della Carta contengono dei principi" che possono poi trovare attuazione con atti legislativi ed esecutivi adottati da istituzioni ed organi dell'Unione o con atti di Stati membri che danno attuazione al diritto dell'Unione, diventando così significativi per gli organi giurisdizionali quando detti atti sono interpretati o riveduti.

Esame delle possibili tecniche per l'integrazione della Carta e di talune questioni connesse

Il Gruppo II, sottolineando il proprio rispetto del principio di sussidiarietà, propone diverse opzioni volte all'inserimento della Carta nei trattati, e cioè:

1. inserimento del testo degli articoli della Carta all'inizio del trattato costituzionale, in un titolo o in un capo del trattato;
2. inserimento, in un articolo del trattato costituzionale, di un riferimento alla Carta che, a sua volta, può configurare come testo giuridico separato (ad esempio sotto forma di protocollo);

Prende inoltre in esame le seguenti questioni.

Sorte del Preambolo della Carta

Nel caso in cui gli articoli della Carta dovessero essere incorporati nel trattato costituzionale, il Preambolo dovrebbe essere usato come preambolo del trattato costituzionale stesso.

Se la Carta venisse inserita come parte specifica del trattato costituzionale o come testo giuridico vincolante a sé stante, il Preambolo potrebbe continuare ad essere accluso al testo della Carta senza necessariamente effettuare delle modifiche.

Opportunità di mantenere o meno il riferimento dell'art. 6, par. 2, del TUE alle tradizioni costituzionali comuni e alla CEDU

A tal proposito sono sorte discussioni sul "se" mantenere o meno un riferimento di tal sorta.

Il Gruppo stesso, infatti, si astiene dal formulare una raccomandazione ritenendo che la soluzione del problema dipende quasi esclusivamente dal tipo di integrazione che la Convenzione sceglierà per incorporare la Carta; pertanto, richiama l'attenzione della Sessione Plenaria a tal proposito.

"Spiegazioni"

Il Gruppo ritiene opportuna l'integrazione delle spiegazioni originali con quelle presentate dal Gruppo stesso una volta che la Convenzione abbia attuato le modifiche redazionali proposte.

Modifica della Carta

Il Gruppo ritiene che il quesito relativo alle modalità di revisione della Carta debba essere esaminato dalla Sessione Plenaria nell'ambito della questione generale delle procedure di revisione dei vari elementi centrali del futuro trattato in cui eventualmente la Carta verrà inserita.

Ricorso alla Corte di Giustizia da parte dei singoli individui.

Il Gruppo sottolinea il grande vantaggio che i cittadini trarrebbero da un'eventuale incorporazione della Carta nel futuro trattato costituzionale, perché ciò permetterebbe loro di avvalersi dell'intero sistema di ricorso vigente nell'Unione.

Tuttavia, il Gruppo richiama l'attenzione della Convenzione su una questione in particolare: la necessità o meno di riformare l'art. 230, par. 4 del TCE

A tal proposito, il Gruppo ha avanzato alcune riflessioni e proposte, tuttavia esso è giunto alla conclusione che detta questione, così come le relative implicazioni istituzionali, vada esaminata insieme ad altri temi, quali i limiti della giurisdizione della Corte in materia di GAI (Giustizia e Affari Interni) o di controllo giurisdizionale della sussidiarietà; pertanto, il Gruppo si astiene dal formulare raccomandazioni lasciando alla Convenzione la scelta della soluzione più adeguata.

Adesione alla Convenzione Europea dei diritti dell'uomo

Nonostante il Gruppo ribadisca la propria estraneità in merito alla questione del "se" aderire o meno alla CEDU , esso sostiene favorevolmente la creazione di un espediente costituzionale che permetta all'Unione Europea l'adesione a siffatta Convenzione. Infatti, diverse sono le motivazioni che lo stesso Gruppo ha avanzato in sostegno di tale posizioni:

1. "nel momento in cui l'Unione riafferma i propri valori attraverso la Carta, la sua adesione alla CEDU costituirebbe un segnale politico importante della coerenza fra l'Unione e la «grande Europa», rispecchiato nel Consiglio d'Europa e nel relativo sistema paneuropeo dei diritti umani"
2. "l'adesione alla CEDU garantirebbe ai cittadini a livello dell'Unione un grado di protezione analogo a quello di cui beneficiano già nei singoli Stati membri. E' questa una questione di credibilità, in quanto gli Stati membri hanno trasferito sostanziali competenze all'Unione e l'adesione alla CEDU è diventata una condizione preliminare all'adesione di nuovi Stati all'Unione";
3. "l'adesione costituirebbe lo strumento ideale per assicurare uno sviluppo armonioso della giurisprudenza delle due Corti europee competenti in materia dei diritti umani; per alcuni membri questa argomentazione assume maggiore rilevanza se considerata nell'ottica di un'eventuale incorporazione della Carta nei trattati. E' necessario al riguardo sottolineare i problemi posti dalla mancata partecipazione dell'Unione alla giurisdizione di Strasburgo, per cui l'Unione non ha la possibilità, laddove la Corte di Strasburgo sia chiamata a pronunciarsi indirettamente sul diritto comunitario , di difendersi dinanzi alla Corte o di disporre di un giudice presso la Corte che si esperto in materia di diritto dell'Unione".

Conseguenze dell'adesione alla CEDU

Il Gruppo sostiene che il principio dell'autonomia del diritto comunitario non oppone alcun ostacolo giuridico all'adesione dell'Unione alla CEDU. Infatti, dopo l'adesione, la Corte di Giustizia continuerebbe ad essere l'unico arbitro supremo delle questioni attinenti al diritto e alla validità degli atti dell'Unione. Lo status della Corte di Giustizia sarebbe analogo a quello attuale delle Corti costituzionali o delle giurisdizioni supreme nazionali rispetto alla Corte di Strasburgo.

La Corte europea dei diritti dell'uomo sarebbe configurata, invece, come un tribunale specializzato che esercita un controllo esterno sugli obblighi di diritto internazionale dell'Unione derivanti dalla sua adesione alla CEDU.

Il Gruppo ha rilevato che l'incorporazione della Carta e l'adesione dell'Unione alla CEDU non sono alternative, bensì complementari, per questo raccomanda l'inserimento di una base giuridica che abiliti l'Unione ad aderire alla CEDU.

Secondo il Gruppo, un'eventuale adesione alla CEDU da parte dell'Unione non modificherà la ripartizione delle competenze fra quest'ultima e gli Stati membri, infatti, così come inteso dal Gruppo, la portata giuridica dell'adesione alla CEDU sarebbe limitata a questioni per le quali l'Unione ha competenza, quindi, gli obblighi di agire in conformità della CEDU spetterebbero all'Unione soltanto nella misura in cui le competenze che consentono tale azione sono contemplate nel trattato.

A tale scopo lo stesso Gruppo ha elaborato alcune proposte che mirano a sottolineare che non esiste alcun problema in termini di ripartizione delle competenze fra l'Unione e gli Stati membri; ed in particolare:

• Si dovrebbe inserire una disposizione che renda esplicito che non vi è alcun problema in termini di ripartizione delle competenze fra Unione e Stati e che autorizzi eventualmente l'adesione.
• Al momento dell'adesione si potrebbe inserire, in una disposizione del trattato di adesione, un'affermazione che sottolinei le limitate competenze dell'Unione in materia di diritti fondamentali.
• Creazione di un meccanismo che consenta all'Unione e ad uno Stato membro di presentarsi dinanzi alla Corte di Strasburgo in "qualità di seconda parte convenuta"; in modo da assicurare che la Corte non si pronunci sulla ripartizione delle competenze fra l'Unione e gli Stati membri.

L'adesione alla CEDU non implica assolutamente che l'Unione diventerà membro del Consiglio d'Europa.

Si prevede, però, la nomina, presso la Corte di Strasburgo ed in nome dell'Unione, di un giudice esperto in materia di diritto, nonché di un rappresentante dell'Unione che parteciperebbe al compito specifico del Comitato dei Ministri di vigilare sull'esecuzione delle sentenze ai sensi dell'art. 46 della CEDU.

Il Gruppo ci tiene a precisare che in nessun modo la posizione assunta dai singoli Stati nei confronti della Convenzione europea dei diritti dell'uomo possa subire cambiamenti in seguito all'adesione dell'Unione Europea alla Convenzione stessa, in quanto ogni ratifica, deroga o riserva degli Stati verso la Convenzione è stata adottata nel rispetto delle singole legislazione nazionali, mentre l'adesione dell'Unione avrebbe effetto giuridico solo per quanto riguarda il diritto dell'Unione.

Il Gruppo, infine, non raccomanda l'adozione di meccanismi alternativi all'adesione alla CEDU, quali erano stati previsti in principio, ossia una procedura di rinvio pregiudiziale o di consultazione mosso dalla Corte di Giustizia verso la Corte di Strasburgo